揭秘大清”年终密考”：皇帝亲自督查地方官(2)
任何新制度的推出和实行，总要经过一个过程，况且因密考不在令典规定，不属于官员固有任内职责，虽然乾隆帝下了谕令，但各省督抚好像尚未完全领会皇帝的意图，开始奏报并不积极。所以乾隆帝经常在批览某位督抚奏折或某位督抚陛见时，亲自嘱咐一番，要求其对所属官员进行密考。乾隆三年六月初三，针对署理广东巡抚王謩(m)在“各保府道贤员自行封奏”一事上的推托，乾隆帝特发上谕：“朕御极之初曾有旨，著各省督抚将属员贤否具折奏闻。彼时各省督抚皆陈奏一次，乃今并无一人陈奏者……岂必待朕谕旨屡颁而始为遵旨敷陈了事已耶？……似此均当随时奏闻。”这道上谕，也是乾隆帝首次明确密考应该成为一项制度。
至乾隆四十九年，因各省提督总兵选任的问题，乾隆帝又于六月初七发出上谕：“嗣后……其两司道府贤否，亦著各该督抚每年陈奏一次。”(《乾隆朝上谕档》)至此，密考渐成惯例。即每年年底，各省总督、巡抚要分别将所辖两司(布政使、按察使)以及道、府官员贤否情况形成密考考语，以奏折形式密报皇帝。
嘉庆二年(1797)，嘉庆帝进一步从制度上明确了年终奏报密考考语清单的具体要求，此后一直到清朝灭亡，密考制度从未间断。
密考形成制度后，与大计同时成为清政府对地方官员的考核制度，而且密考有着自身的独特优势
加强对地方官员的监督和考核，一直是历代王朝完善官员管理制度的重要内容。清代以前各朝，中央对于地方官员的监督和考核，除设立常规考核制度外，还会通过设立专门机构，或向地方派驻专门人员等方式来实现，如明朝的厂卫制度等。但这种方式的结果却往往是考核者与被考核者逐渐合流，不但没有实现监督，反而造成了地方官僚机构的膨胀，增加了考核成本。在密考成为制度之前，清代对地方官员的考核沿袭了明代的大计制度。大计由吏部主持，每三年举行一次，对地方官员的表现均有固定的考语。密考形成制度后，与大计同时成为清政府对地方官员的考核制度，这是因为密考有着自身的独特优势。
其一，密考的对象范围更集中。与大计考核全体地方官员不同，密考的对象是地方道府以上中高级官员，范围更小，考核就可以更具体、仔细。
其二，密考考语与大计考语的侧重点不同，也更加详尽。大计作为对地方官员的考核，考语主要侧重于官员的政绩。而密考的考语则主要侧重于官员的能力和操守两个方面，内容相对比较丰富、生动。如贵州总督张广泗对署贵州布政使事的按察使陈德荣的考语为：“该员操守清廉、为人梗介、才具妥慎、办事诚谨。布政使为通省钱粮总汇，宣猷佐理职任綦重，该员洁己奉公、正身率属，虽尚未事事熟谙，然能勤慎小心、竭蹶办理，罔敢懈斁(y，厌倦)。”这样的考语较之大计更加详细，更能够比较全面地反映一个地方官员的品行、能力及其工作状态。
其三，密考频率更高，且由皇帝直接主持。大计由吏部主持，每三年一次。逢大计之年，吏部按照《吏部则例》的相关规定通知各省督抚，督抚再行文布政使、按察使二司进行考核。考核完毕后， 督抚以题本形式将结果上报给皇帝。密考则是督抚以密折形式直接将地方官员的表现汇报给皇帝，保密性强，且每年一次，频率更高，意味着地方官员获得皇帝了解的机会也更多。
其四，密考一方面可以考核两司道府官员的能力和操守，另一方面，也是对总督巡抚的监督。由于密考考语是总督、巡抚分别对治下同一批官员做出的，如果两人对同一官员的考语不谋而合，则能让皇帝放心，得到认可；一旦督抚对同一官员的考语不一致，或前后任督抚对同一官员的考语不一致，则会引起皇帝的疑心，从而启动对相关官员的调查，这在一定程度上预防了上级官员对下级的挟私报复。如云南布政使刘春霖，因光绪三十二年(1906)和三十三年前后两任云贵总督岑春煊和锡良对其所做的密考考语大相径庭而受到调查，最终于光绪三十四年被解职。这样，密考制度就借助一纸秘密公文，实现了在不增加专门机构的情况下对地方官员的监督和考察，既降低了监督成本，又提高了行政效率，最主要的是，该制度保证了对官员考核结果的可信度，成为清代在官员管理制度方面的重要创新。
但是，到了清后期，密考制度日趋形式化，各省督抚往往“以常语泛填”。如光绪三十三年，广西巡抚张鸣岐对布政使余诚格的考语为：“该员明足理繁、毅能决事、论其才力、堪胜艰巨”；对署提学使李翰芬的考语是：“该员气度端凝、性情谨厚、提倡兴学、不遗余力。”这时的密考考语越来越局限于这种四字一句、四句一人的格式，较之此制初创时，越来越僵化，所能反映的内容已经和大计考语没有太大差别，逐渐失去了密考原来的意义和功用。
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