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中国古代巡视制度:秦始皇统一六国后五次巡行

日期:2017-09-20 来源:故宫历史网 编辑:阿名 阅读:
巡视制度中国古代监察制度的主要形式,其显著特征是皇帝和中央监察机关定期或临时派遣官员巡视地方,以达到监察百官、察举非法、反腐肃贪和惩奸除恶等作用。巡视制度是具有中国特色的官制文化的重要组成部分,它萌芽于“三皇五帝”时代,确立于秦汉,完备于隋唐宋,成熟和强化于元明清时期,历代相沿。

在形式上,有皇帝亲自巡视,也有皇帝派遣官员代为巡视,后来逐渐发展为设立中央和地方监察机关,派遣巡官到中央部门和地方巡视。巡视既有明察,也有暗访。明察是公开巡官身份,所到之处,“地动山摇”;暗访是不张声势地深入民间微服私访,谓之“行路御史”。

巡视制度是一种监督行政官员的监察形式,目的是震慑百官,在国家监督体制中具有举足轻重的地位和作用。

萌芽时期

在远古的尧、舜、禹时代,就出现了自上而下的巡察,形成了后来巡视制度的雏形。如尧命舜摄行天子之政,舜即开始巡视东南西北四方,确立了“五岁一巡狩”的制度。《尚书·舜典》记载了舜巡视四方的情况:“岁二月,东巡守,至于岱宗,柴。”此后,夏、商、周三代均循此制,但巡狩的时间各不相同。

西周时设立监察御史,但只是天子左右负责拟文记事、保管典籍的官吏。当时设有称为“方伯”的官吏,对称臣纳贡的异姓诸侯和分封的同姓诸侯进行监察。至春秋战国时期,巡视仍以国君为主,国君有“巡县之制”,国君、相国、郡守都可以巡视地方。监察御史也开始行使监察职能。齐相管仲认为,监察御史对于君主统治具有主动性,“一曰长目,二曰飞耳,三曰树明”。

从总体上看,“巡行”的最初作用是为了维护部族间的秩序,方便天子了解诸侯治理政务的情况。虽然也有整顿吏制、纠察不法行为以及选拔人才的作用,但没有形成制度,偶然性很大。而且,这时的巡视并不是专职巡视,既没有独立的巡视机构和体系,也没有专职的巡视使臣和法规,巡视和监察活动也比较简单,因此仅仅是巡视制度的萌芽和初创阶段。

建立时期

秦始皇统一六国后,先后五次“巡行”,以加强中央集权的专制统治。同时,改以前的“方伯”巡视为中央派人巡视和郡级定人巡视。朝廷三公之一的“御史大夫”最重要的职责是监察百官,等于副丞相,可以递补相位,其下有御史中丞、侍御史等,位高权重,百官畏之如“风霜”。后有诗云:“扶颠待柱石,独坐飞风霜。”汉承秦制,设御史台,隶属少府,“内承本朝之风化,外佐丞相统理天下”,其监察范围包括“盗贼、铸伪钱、狱不直、徭赋不平、吏不廉、吏苛刻、逾侈及弩力十石以上、作非所当服”。

当时御史中丞与尚书、司隶校尉朝会皆专席而坐,史称“三独坐”,地位十分显赫。汉武帝时,创设了对地方监察的刺史制度,采用巡视的方法监察郡县,开始了中央监察官员巡察地方的先例。汉武帝把全国分为十三部,每部设立一名刺史,其工作方法是“乘传周流”,其职责被钦定为《六条问事》。刺史定期巡察所辖郡国,称为“行部”,监察郡守、国相、诸王不法行为。同时,还设立了督邮察县制度,即在郡级地方政府增设督邮一职,采取巡部方式,掌管县内官吏的监察。

为了防止监察机构坐大失控,朝廷规定监察官员必须接受监督,所谓“惧宰官之不修,立监牧以董之;畏督监之容曲,设司察以纠之;宰、牧相累,监、察相司”。宰、牧相累,是行政权与监察权之间相互制约;监、察相司,是监察机构之间相互监察。

这一时期是巡视制度的发韧期和建立期,其显著特征是分层与分部巡视相结合,有章可循,职权分轫,各司其职。至魏晋时,御史台脱离少府,成为独立的监察机关,由皇帝直属,号称“天子耳目”。北朝时期,司隶校尉合归御史台。御史台则完全跃出百官之列,成为直接受命于皇帝的监察机构,称为“南台”或“南司”,地位特殊。

完备时期

隋朝仍沿袭御史台制度,以御史大夫为首长,设监察御史巡察地方。监察御史代表皇帝出巡地方,监察郡县,以保证中央集权的统一性。

为了进一步加强巡视制度,隋在御史台之外又增设司隶、谒者二台,三台分理监察。司隶台是专门监察诸郡的机构,以司隶大夫为长官,佐官有别驾二人,分监京师和东都;所属刺史十四人,掌巡察畿外诸郡。每年二月巡郡,十月入奏。又颁布“司隶六”的监察法条,制定《开皇律》的刑律,建立起一套较为完备的巡视机制。

唐初,随着中央集权不断增强,巡视制度有了较大发展。首先,中央御史台分设三院,各司其职,分工明确:台院是御史大夫本部,主掌纠察中央百官;殿院主管殿廷供奉之仪式,并随皇帝巡幸;察院负责地方巡察。在“一台三院”的体制内,各部门职责明确,互相配合,对中央和地方形成系统分察制度,而且法规完备,为以后历朝所效仿。

其次,建立了“分道巡按”制度,以弥补御史台不定期出巡的不足。“分道巡按”是中央对地方的一种经常性的巡回监察制度,担任巡按使的官员可以是监察御史,也可以是其他御史甚至行政官员。贞观时,天下分为十道,定期派遣官员巡察地方。《新唐书》载,贞观初年“遣大使十三人巡省天下诸州,水旱则遣使,有巡察、安抚、存抚之名”。武则天时巡按使定额八人,每年春秋两季出巡地方。唐中宗时,设各道台使二十人,选择内外官五品以下贤明清廉者充任。巡按使的职责是代天子出巡,“大事奏裁,小事立断”。

宋朝继承了唐代的三院御使之设,御史掌握“肃正纪纲,纠劾不法,自朝廷至州县,由宰相及于百官不守典法,皆合弹奏”的职权,又将门下等省的谏诤权别立为谏院。此前,御史主弹劾,言谏主讽诤,到宋代御史可以参与言事谏诤,形成台谏合一,成为很大的制约力量,以至于出现“宰相但奉台谏风旨而已”的局面。宋代对地方巡察的机构总称为“监司”,皇帝可以通过监司出巡制控制地方官吏。依律,监司要在一年或二年内巡遍所辖地区,出巡时在地方上逗留的时间“无公事不得住过三日”,违反规定的监司就会受到处罚。

成熟时期

元代以后,巡视制度得以进一步强化。元世祖至元二十八年,诏书云:“改提刑按察司为肃政廉访司,每道仍设官八员,除二使留司以总制一道,余六人分临所部,如民事、钱谷、官吏奸弊,一切委之。俟岁终,省、台遣官考其功效。”当时,全国划分为二十二个监察区,察院派“肃政廉访使”常驻地方,并在江南和陕西设“行御史台”,作为中央御史台的派出机构,以统治各道。

根据规定,廉访使除两人留守外,其他人员一年的主要工作就是巡视各地,“副使以下,每岁二月分莅按治,十月还司”,负责对所属地区路、府、州、县经常性的巡察任务。明初,太祖朱元璋经常不定期派出监察御史巡按地方。他在敕谕中反复重申:“风宪作朕耳目,任得其人,自无壅弊之患。”明成祖朱棣即位后,正式确立御史巡按制度,按当时十三省区划设十三道监察御史一百一十人,再从中选派巡按御史。选派巡按御史的条件和程序十分严格,先由都察院选出两名候选人,引至皇帝面前,请皇帝钦点一名。明成祖称:“御史,朝廷耳目,非老成识体者不任。”十三道监察御史平时归中央都察院管理,但在履行职能时却不受都察院控制,直接对皇帝负责。

巡按御史代表皇帝巡视地方又叫“巡方御史”,俗称“八府巡按”,权力极大。每当地方发生重大事件,皇帝就派较高级别的都御史带衔出巡,不仅行监察权,有时也兼管行政、民政叫“巡抚”。开始是临时性派遣,后固定设在内地或边疆地区。这是巡视制度被强化和日益成熟的一个重要表现。

此外,为监督六部的活动,明朝还在中央设立“六科给事中”,“掌稽察六部百司之事”,并在各省设提刑按察司,负责对所属地区经常性的巡察。多种方式相互交叉,相互补充,形成了全新的巡视体系。再加上“东厂”和“西厂”的监视,明王朝对中央和地方官员的控制可以说达到了空前的程度。

清袭明制,由监察御史和提刑按察使共同负责对地方进行巡视,不同的是将监察御史改为十五道,比较精简。但清朝御史机构的地位进一步提高,都察院不仅“纠劾百司,辨明冤枉,提督各道”,还有代“天子巡猎”、考察“政事得失”的职能,监察御史被誉为“天子耳目之官、朝廷之心腹”。雍正曾反复强调:“科道乃朝廷耳目之官,所关甚大。”康熙经常亲自巡视地方,他说:“臣下之贤否,朕处深宫何由得知?缘朕不时巡行,凡经历之地,必咨询百姓,以是知之。”入清以后,“六科给事中”并入都察院,由六科给事中和十五道监察御史分掌中央和地方巡察,台谏合一,成为国家机器十分重要的组成部分,为清初“康乾盛世”提供了重要的制度保障。

特点和本质

从监察对象看,古代巡视制度主要是针对各级官员,防止其对君主不忠、谋反或违法乱纪,为巩固和强化君权服务。从职能上看,巡察官员主要有五项职责:一是监督朝政,驳正违失;二是纠弹百官,察举非法;三是检查政务,考察民情;四是推鞫狱讼,审录冤枉;五是广施恩惠,举荐人才。

中国古代巡视制度具有如下特点:(1)官员职责明确,有完备的法规依据和法规保障。如汉代的《刺史六条问事》、隋代的《刺史巡察六条》、唐代《巡察六条》以及明代的《出巡相见礼仪》、《奏请差点》、《巡历事例》等,都是专门的巡察法规。此外,中央巡察官员的权力直接来源于君主,只对君主负责,不受其他部门干扰,便于独立行使职权。

(2)官员出巡具有很大的权威性。由于代表君主行使监察权,巡察官员能够“以小监大”、“以卑督尊”,如汉代刺史的秩位只有六百石,却能监察二千石的地方长官。而且巡察官威势极大。在唐代,有“御史出巡,地动山摇”的说法。在明代,巡按御史虽然只有七品,但即便是三品以上的布政使、按察使等地方大员也“唯唯承命”,州县的一般官员更是“迎跪道旁,倘遇风雨,即知府亦陷膝泥中”。

(3)出巡时间有充分保证。汉武帝时的刺史,每年8月下去巡察,年底结束,有4个月的工作时间。唐代监察御史出巡可达半年之久。明代巡按御史有大半年的时间在各自的巡视区视察。这些官员长期流动,一般不长驻一地,没有固定的办公场所,不是地方一级行政机构。而且愈到后来,出巡时间愈长,明清时的“巡抚”甚至成了地方一级行政长官。

(4)注重对巡察官权限的设置。按照顾炎武的说法,中国古代监察官的特点是“人众、秩卑、权重、职广、位显”。“人众”是指其在政府机构系列中占有一定的比例,而且兼负监察职责的官员往往更多;“秩卑”是指其品级较低。明代监察御史秩正七品,同地方县官,给事中则只有从七品;“权重”是指其权限较大,具有相对独立性;“职广”是指其职责十分广泛;“位显”是指其地位非常显要。这样定位是保证巡察官员能够无所顾忌,不畏权贵,独立行使监察、惩处大权。

历史作用

在中国古代,由于生产力落后,交通信息不便,中央和地方以及中央各部门之间不能及时沟通,巡视制度在防止中央和地方官员与君主离心离德、结党营私、贪污腐化等方面起到了一定的积极作用,在很大程度上缓和了社会矛盾,保障了国家机器的正常运转。

首先,它有助于维护中央集权统治和国家统一。由于起到了中央对地方的监控作用,使得该制度成为我国古代社会长期沿用的一种重要的监察方式,加强了中央对地方的监控。

其次,有利于防止官员贪污腐化。巡视制度注重实地考察,实地调查,主动出击,而不是坐等吏民检举,在一定程度上减少了官僚主义现象,提高了监察的实际效果。通过对一些不法官吏实行及时和有效的惩处,对遏制权力腐败有一定的震慑和警戒作用。

再次,有利于加强对地方官员的考核,做到选贤任能。巡视制度打破了通过官方行文了解官场情况的局限性,扩大了信息来源,能够较为全面直接了解官员廉洁勤政的真实情况,有利于加强对官员的考核,做到选贤任能。由于经常成为获取地方真实情况、进行决策的重要依据,巡视制度常常成为中央决策系统的重要组成部分。

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