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为什么房子只有70年的产权?

日期:2018-11-02 来源:故宫历史网 编辑:阿名 阅读:

12月21日,备受瞩目的中央经济工作会议结束。关于会议公告内容的报道,闹出了一个不大不小的乌龙。有媒体先是发布英文消息称将“撤销对房屋所有权的过时限制”(Obsolete restrictions on home ownership shall be revoked),迅速引发舆论热议,纷纷揣测这是否意味着“70年产权”将被取消;约两个小时后,该媒体将表述修改为“房地产市场过时的限制措施应该被撤销”(Obsolete restrictive measures (in the property market) should be revoked),热议遂戛然而止。

热议虽止,但热议背后有着民众对切身利害的高度关注。那么,所谓的“70年产权”,究竟是怎么出炉的呢?

“土地使用权”被分离出来,与80年代的两次修宪,有密切关系

房子“70年产权”,是一个通用已久的说法,但在法律意义上并不严谨。其实际所指,非是建筑物的所有权,而是城镇住宅建设用地的使用期限是70年。所以,对其追根溯源,涉及到两个关键问题:1、“土地使用权”是如何从“土地所有权”中分离出来的?2、“70年”这个使用期限,是如何制定的?

第一个问题,与两次修宪有密切关系。第1次是在1982年,宪法中增入了一条规定:“城市的土地属于国家所有。”这是国家第一次正式宣布城市土地国有化,自此,国家获得了一切城市土地的所有权——1949年的《共同纲领》,明确保护包括土地在内的各阶层私产;1954年《宪法》,城市居民的土地所有权仍受保护。1955年的一份统计显示,北京地区有53.85%的房子属于私产;苏州的私有房产比例更是高达86%。①1956年开始对城市私有房产实行“国有化改造”;1967年国家房管局要求“(城镇之中)无论什么空地、无论什么人的土地都要收归国有”。②即便如此,1982年的一份对全国226个城市的统计显示,仍有4.5%左右的城市土地,属于集体和个人所有,个人所有部分主要是住房宅基地。③直到八二宪法颁布,这极小一部分城市私有土地才彻底消失;也正因为八二宪法颁布之时,城市私有土地的比例已如此微弱,所以增入“城市的土地属于国家所有”一条,在当时几乎没有引起任何舆论反应。

第2次是在1988年,删去了禁止土地出租的规定,增入“土地的使用权可以依照法律的规定转让”的条款。自此,城市土地的使用权与所有权分离,政府出售城市土地使用权,有了合法依据。至于这么做的动机,据上海市土地管理局局长蒋如高称:“原因在于20世纪80年代初,国家要改革开放,城市基础设施建设面临缺乏资金的巨大难题。资金从哪里来?很多外国朋友向我们建议,城市的土地非常值钱,而我们搞建设不是利用土地而是借债,就说我们是‘捧着金饭碗讨饭’。” ④时任副总理的田纪云1987年8月的一次讲话,也表达了相同的意思。田纪云说:

“土地使用费能收一些,可以搞一些土地生意,特别是秦皇岛要采取有偿使用,这是一个很大的财源。香港地皮生意是一个大财源,你们先找些资料看一下。秦皇岛市、北戴河还可以在这方面改革。可以考虑,土地占用税是一个大财源。也可以搞土地买卖,土地租用,这是无本生意,只赚不赔。他买的是使用权,土地所有权没变。这个使用权也是有期限的,十年、二十年都可以,国家这个资源一定要利用,这也是控制的一个办法。‘黄金海岸’可以划出一片搞试点。我们很困难,要想办法开辟点财源。”⑤

1950年政府颁发的《土地所有权证》1950年政府颁发的《土地所有权证》

“70年”出炉时舆论毫无反应,质疑主要集中在有没有“卖国”

第二个问题,住宅土地使用权出让期限为“70年”,这一规定,最早见于1990年颁布的《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》。其制定过程,据时任国家土地管理局局长的王先进自述,大致如下:

“这是根据境外经验、结合我国实际情况提出来的。英国可能是实行批租制最早的国家,那时全英土地全部归国王所有。开始时批租年期最高为999年,实际是永租制,后来逐步减少。香港原来属英国管辖,也是实行批租制,开始批租最高年期不超过九龙租地的年限。后来逐渐调整为75年,但也有短期的。参考他们的做法,并考虑我们没有批租经验,规定较短的年限为好。于是,国家土地管理局递交国务院的报告中提出50年。后来中央讨论转让土地使用权的问题时,时任中央主要领导问我为什么规定50年,长一些行不行?我当时回答:一是我们没有经验,开始规定较短期为好;二是一个人的工作年限,一般为50年,可以够他们一辈子经营,而且可以转让、继承、续期;三是我们过去规定房屋使用期一般为50年;四是如果认为时间短了,再增加几十年也是可以的。后来制定法律时,改为最高年限70年。”⑥

上述对英国和香港(回归前,下同)的“批租制”的描述,不尽完整。虽然英国的土地,名义上全部属于王室,除王室之外没有任何人可以宣称拥有一块土地的绝对所有权,但王室并不真正控制这些土地,也不能从中获取经济利益——2009年的一份统计数据显示,王室真正控制的土地面积(与经济利益挂钩的“君权土地”)只有26万公顷。至于香港,因其属于殖民地,乃是英王行使王权征服所得,故英王拥有对该殖民地的实际所有权,出于现实政治的需要,又将香港土地的实际控制和处置权交给了港英政府。故香港几乎所有的土地都控制在港英政府手中,而在英国本土,1978年的统计数据显示,政府只控制着大约16%的土地。⑦

据王先进披露,1988年的原始政策设计中,土地使用年限到期后将“无偿收回”。如此设计政策的缘由是:“请教香港专家的意见,他们说香港也是这样做的。这主要是出于保护土地所有权者的利益考虑的,对土地使用者也是公平的。因为政府批租土地时,如果地上有建筑物,没有拆除平整,地价相应要低些。如果政府到期收回土地,地上建筑物政府不需要,还要付出拆除费用,就是再批租,地价也必然要相对降低。这样是不公平的。所以,香港有的地块在批租合同中明确写上,政府收回土地时,地上建筑物要拆除,初步平整,恢复到批租时原来的状况。这种规定有利有弊,可根据实际执行中遇到的利弊,进行具体政策调整。但这项规定还是必要的。”

此外,值得一提的是,住宅土地使用权出让期限“70年”的规定出炉之后,和八二宪法正式宣布城市土地国有化相似,社会舆论几乎没有任何反应。当日最汹涌之舆论,乃是担忧将土地使用权有偿出让给外资企业,会变相造成新的“租界”,是一种卖国行为——王先进回忆:“一些人大常委行使法律权利,向国务院提出质疑,要求限期答复。卖国是一项很大的罪名,当时也的确有些紧张。……全国人大还要求我去当面接受质询。”⑧“卖国”疑声之中,无人过问“70年”的合理与否。⑨

1988年8月,上海市举行土地使用权有偿出让决标新闻发布会1988年8月,上海市举行土地使用权有偿出让决标新闻发布会

注释

①中央书记处第二办公室,《关于目前城市私有房产基本情况及进行社会主义改造的意见》,1955年12月16日。收录于《房地产管理政策文件选编》,天津市房地产管理局/编,1977,P170。②《国家房管局、财政税务总局答复关于城镇土地国有化请示提纲的记录》,1967年11月4日。收录于《土地法全书》,吉林教育出版社,1990,P167。③周诚,《土地经济学》,农业出版社,1989,P255-256。④蒋如高,《上海第一块批租地块》,收录于《改革开放亲历记》,上海教育出版社,2008,P252。⑤田纪云,《在北戴河听取河北省及秦皇岛市领导工作汇报时的讲话》,1987年8月。收录于《全国土地管理局长会议文件汇编》,中国展望出版社,1990,P08-09。⑥王先进,《城镇土地使用制度改革回顾》,收录于《国土资源事业改革发展三十年》,地质出版社,2008,P25。⑦赵捷、于立,《英国土地所有权的历史变迁和影响》,《国际城市规划》2015年第z1期。⑧王先进,《城镇土地使用制度改革回顾》,收录于《国土资源事业改革发展三十年》,地质出版社,2008,P24。⑨“70年”满了之后怎么办?《物权法》目前的规定很模糊,仅说“自动续期”,至于有偿无偿、长续短续等,俱属未知。

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